第一章 ； 导论 ； p1

　　第一节、政府经济 ； p2

政府经济，是一种与企业、个人经济活动相对应的经济行为，即以政府为主体的资源配置及其宏观经济管理。其中，政府财政分配及其提供公共服务在政府经济活动中居核心地位。
　　可以从以下几方面认识政府经济活动：
　　（一）政府经济的主体。政府经济活动的主体是各级政府。即狭义的政府，也就是国家行政机构。政府是市场经济运行中的重要主体，其行为与企业、个人相比，存在根本区别。企业、个人经济行为是追求私人利润的最大化，而政府经济以社会公共利益最大化为目标。政府经济活动是市场供求平衡的重要条件，如从市场主体角度分析，则政府是市场上最大的买主，一定时期内政府采购总额、采购商品和劳务的结构，对市场供求关系具有重要影响。
　　（二）政府经济的客体。政府经济的客体 是参与部分国民收入或国民生产总值分配，并对国民经济运行进行宏观调控。企业、个人经济活动，是从事商品和劳务的生产和供给，而政府经济是以财政收支为核心，实质上是一种收入分配和再分配，以及以此为基础的宏观管理。政府机构不直接创造任何物质财富，政府财政收入来自企业和个人缴纳的税收，构成支出所提供公共服务的物质基础，政府宏观调控能力的强弱，很大程度上取决于政府财政集中的财力多少。
　　（三）政府经济的形式。政府经济的 形式主要表现为 政府收入、政府支出 以及 宏观经济管理。与企业、个人等微观经济活动不同，政府经济是以组织财政收入、安排财政支出的方式进行资源配置，履行政府职责，并以收支为基础开展宏观管理，即对生产、流通、分配和消费等 整个国民经济运行过程进行有效调控。
　　（四）政府经济的依据。与企业、个人等微观经济相比，政府经济的依据是社会公共权力。政府之所以能够强制地、无偿地、固定地 征收税收等收入，满足其支出需要，就是因为政府是公共权力机关，掌握着执法等强制手段，对违规者予以处罚，以维护社会公共利益。
　　（五）政府经济的目的。政府经济活动的目的是满足社会公共需要。在市场经济条件下，政府经济活动就是为了解决企业、个人不能或不能有效解决的问题，克服市场缺陷，满足社会公共需要，与企业、个人的生产经营活动目的有根本区别。
 

　　第二节、政府经济学 p5

　　通过对政府经济活动的描述，我们可以概括政府经济学的基本含义。即政府经济学 是专门研究以政府为主体的 资源配置及其宏观管理规律 的学科。任何一门学科，必须有其独立的研究对象，政府经济学也不例外。研究以政府为主体的 资源配置及其宏观管理，就使政府经济学与其他经济学科产生了明显的分野。
　　除政府经济学外，与之相关的学科名称还有财政学、公共经济学、宏观经济学等。他们最核心的内容，是政府财政分配及其提供公共服务的职能。大致上可以认为，政府经济学、公共部门经济学是对传统财政学的发展。而政府经学与宏观经济学的区别，在于政府经济学是从经济主体的角度构建学科体系，宏观经济学则是从经济运行的角度在整体上研究国民经济运行及其规律，其对立面是微观经济学。
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第二章 现代市场经济运行中的政府 ； p9

　　一、市场失灵及其主要表现 ； p10

　　一般而言，市场失灵 是指 市场机制在有些领域 不能或不能有效发挥作用，达不到资源有效配置的目的。也就是达不到经济学所讲的“帕累托效率”。即资源配置达到了这样一种理想状态，任何分配方案的改变，都不能达到在不损害一部分人利益的前提下，提高另一部分人福利水平的目的。既然这些领域市场机制不能有效发挥作用，为实现资源合理配置，就需要政府干预。从各国市场经济实践分析，市场失灵有各种各样的表现，主要有以下几方面：
　　（一）市场处于不完全竞争状态。市场处于不完全竞争状态，也称之竞争失灵。
根据经济学原理，在市场处于完全竞争状态的条件下，市场上参与竞争的企业很多，每一个企业都不能操纵、控制市场价格，只能接受市场价格，这种市场价格是通过供求双方的竞争形成的，各种生产要素可在市场上自由流动，有关交易的信息是透明的。在此情况下，通过价格机制和竞争，企业生产能够达到利润的最大化，资源配置可达到最优状态，也就是“帕累托效率”。
但在现实经济运行中，市场往往达不到完全竞争状态，而是存在垄断，即不完全竞争。至于垄断的具体情况，还可进一步划分，主要包括完全垄断、寡头垄断和垄断竞争。完全垄断就是严格意义上的垄断，即在市场上只有一个生产厂家，它可以完全操纵市场价格。寡头垄断是指在市场上存在几个生产厂家，这些企业可以控制某一领域的商品和劳务供给价格，但它们之间还存在一定程度的竞争。垄断竞争就是指市场上既存在垄断又存在竞争的状况，其程度介于寡头垄断和完全竞争之间，在市场上有较多的生产企业，它们之间存在竞争，但还达不到完全竞争的状态。在现实经济生活中，垄断竞争则是一种较为常见的市场条件。
　　至于垄断形成的原因，在不同时期和不同国家有不同的答案，主要包括市场竞争形成的垄断、自然垄断等。市场竞争形成的垄断有过度竞争产生的垄断、技术进步产生的垄断等。过度竞争产生的垄断是企业在竞争中通过兼并、收购等方式，扩大生产规模和产品市场占有量，当其产量和市场份额足以控制市场价格和供求关系时，就会产生垄断。技术进步产生的垄断，是由于企业在一定时期掌握了某些生产技术，如专利权等，在市场竞争中处于有利地位，能对产品价格产生影响，进而对资源配置发生作用。而自然垄断有时也称之为天然垄断，是与某些商品和劳务自身的特点有关，即这类商品和劳务在由一家企业提供时其成本比由多家企业提供时低，有利于节约社会资源。供电、供水、供气等公用事业服务的生产和提供，具有明显的自然垄断特征。
　　在垄断条件下，无论具体程度如何，都会对市场机制形成扭曲，不能有效调节供给和需求，达不到资源合理配置目的。
　　由于市场机制本身无法克服各种垄断产生的竞争的不完全性，资源配置难以达到最优配置状态，就需要政府干预。政府对市场垄断的治理，主要有两种途径：第一，利用法律手段打击或限制过度竞争产生的垄断，维护市场竞争秩序。第二，对自然垄断行业实行政府管制，价格由政府控制或指导，并对服务质量等提出明确要求，限制这类企业凭借其垄断地位操纵市场价格，损害消费者利益，维护市场公平竞争。
　　（二）公共物品不能或不能有效提供。(详细见第三章)公共物品是与私人物品相对应的一个概念。在市场经济条件下，公共物品不能或不能有效通过市场机制由企业和个人提供，需要政府组织生产和提供。
　　（三）外部效应。(详细见第四章)外部效应体现为企业和个人的行为对其它企业和个人产生影响，而这种影响并没有在有关商品和劳务的价格中得到反映，成本没有得到补偿，利益没有得到回报。在没有政府干预的情况下，必然出现过度生产或生产不足的问题，形成资源量浪费或不能满足市场需要，是构成市场失灵的一个重要领域。
　　（四）信息的不对称性。 P12 信息的不对称性，通常是指 进行商品和劳务交易的双方，由于所掌握的信息量不相等，不能有效开展公平竞争，从而对资源配置产生扭曲。而这种信息的不对称性，是市场机制自身无法克服的。在市场经济运行中，交易信息的充分性，是开展充分竞争、公平竞争，资源配置达到“帕累托效率”的重要前提。但在自发性的市场交易中，一方往往很难完全掌握另一方有关的信息。为解决信息的不对称性对市场机制的干扰，就需要政府干预，通过制定实施法律制度，要求交易双方公开公平竞争、等价交换所需的信息，维护市场交易秩序。
　　（五）市场的不完整性。市场的不完整性所形成的市场失灵，是指由于一个国家或地区市场体系不完整，某些市场发展相对滞后，甚至不健全，不能有效提供社会所需要的商品和劳务。市场的不完整性，使市场机制不能有效发挥作用，就需要政府干预。较为典型的是保险市场和资本市场。
　　（六）在收入公平分配领域的失灵。市场在收入公平分配领域的失灵，是指市场不能有效调节国民收入在社会各部门、各地区、各阶层和各成员之间合理分配，缩小收入差距，体现社会公平。即使在经济运行达到所谓“帕累托效率”的条件下，市场也不会自动实现收入公平分配。而市场强调效率，通过价格机制和竞争机制，各种生产要素和资源向效率更高的地区、部门、产业、企业以及个人集中，反而进一步扩大收入在各个领域的差距。但任何经济运行都是在一定社会环境下进行的，如果社会成员之间收入分配不公平，贫富差距悬殊，特别是在相当部分成员基本生活都难以保证的情况下，必然引发大量社会矛盾，犯罪率居高不下，游行、示威、罢工连续不断，甚至引发政局动荡，对经济正常运行产生严重影响，最终有损于效率的提高。这就需要政府在公平与效率之间进行权衡选择，通过税收制度、社会保障制度，有效调节收入分配差距，体现社会公平，化解社会矛盾，维护社会稳定。
　　（七）不能有效实现宏观经济的稳定与增长。市场不能有效实现宏观经济的稳定与增长，是指自发的市场机制不能解决宏观经济总量与结构的均衡，以达到经济增长的目的。特别是在解决通货膨胀、充分就业、产业结构、区域经济结构等宏观经济问题方面，市场本身无能为力。从市场运行过程分析，其主要利用价格、竞争等市场机制，引导企业、个人等微观主体活动，调节供求关系，以合理配置资源，而对有关宏观经济变量难以进行自觉、有效和主动调控。
 

　　二、政府纠正市场失灵的有限性 p14

　　（一）政府决策信息的有限性。政府决策信息的有限性，是指政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中，由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性，政策达不到预期效果。此种状况，既包括政府主观原因所形成的信息有限性，也包括因客观原因产生的信息有限性。
　　（二）市场及主体行为控制的有限性。市场及主体行为控制的有限性，是指政府在制定、实施有关经济政策，调节经济运行，实现宏观经济目标时，企业、个人等市场主体 不一定能够及时做出反应，或者其行为 向政府希望的方向转变，价格波动、生产要素流向等市场形势 政府不能完全控制，致使政府政策 不能达到预期效果，甚至失效。
　　（三）政府机构控制能力的有限性。对政府机构控制的有限性，是指政府在运用政策工具，干预经济运行过程中，受立法机关与政府关系、以及政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约，政策效果未能如期实现，出现全部或部分失效的现象。即在制定实施经济政策中，政府未能有效执行立法机关制定的决策，中央政府未能有效控制地方政府行为，或者政府未能有效协调各个部门关系，以致出现政策执行偏差的问题。
　　（四）政治程序实施中的有限性。政治程序实施中的有限性，是指政府财政收支等重大决策，需要通过政治程序来解决，涉及各部门、各地区、各单位、社会各阶层及其成员的切身利益，其结果往往是相互妥协以达成协议，政府部门的有关判断、政策主张不完全能够实现。
 

　　三、政府的经济职能 p16

　　（一）政府收入分配职能

　　政府收入分配职能，是指政府通过各种政策工具，参与一定时期国民收入的初次分配与再分配，实现收入在全社会各部门、各地区、各单位，以及各社会成员之间进行合理分割，缩小收入差距，体现社会公平。
　　在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政府需要运用一系列的政策工具和措施，主要包括：
　　1、税收制度，税收是政府最主要的收入来源，各项税收特别是所得税，实行累进税率，收入调节功能很强，是各国政府实施分配政策的主要工具。
　　2、社会保障制度，社会保障制度的基本功能是，为社会成员在丧失劳动能力、失业、疾病、工伤、生育等情况下，提供基本生活资料，保障其生存需要。社会保障包括社会保险、社会救济、社会优抚等内容。而这种制度保障应为所有社会成员提供，与其所缴纳税的多少不完全对等。
　　3、工资制度，政府公务人员和政府直接举办的公共事业机构工作人员的工资、津贴、奖金等工资性支出，由政府财政支出安排，其支出总额和支出标准，直接关系到这部分社员成员在收入分配中的地位，进而影响全社会的收入分配格局。因而工资制度构成政府调节收入分配，实现其政策目标的重要工具。
　　4、财政补贴，财政补贴是政府单方面的价值让渡，属转移性支出，其目的是为了执行政府政策的需要，对企业、个人的某些特定行为给予资金支持，以影响相关产品和劳务价格结构，调节市场供求关系。而政府财政补贴数额、补贴对象，则直接影响有关企业、个人在收入分配中所占比例和份额。
 

　　（二）政府经济稳定与发展职能

　　政府经济稳定与发展职能，是指通过干预、调节国民经济运行，达到物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目标，实现经济发展的目的。
　　政府稳定经济职能，还意味着实现经济增长与发展的目的。经济发展与经济增长属不同的概念，经济增长通常是指一个国家或地区一定时期内国民生产总值或国民收入的增加，可用经济增长率或增长额来表示。而经济发展是在经济增长的基础上，经济运行和人民生活质量得到改善，包括产业结构优化、贫富差距缩小，生产生活环境改善、人们医疗教育文化生活质量得到提高等。即经济的增长，最终要有利于人民福利水平的改善，这是市场经济条件下政府的重要职能。
　　为实现经济稳定与发展职能，政府需要运用相应的政策工具和手段，主要有： 1、运用财政、货币政策工具，保证社会总供给与总需求基本平衡。2、运用财政制度的自动调节功能，实现经济稳定与增长
 

　　（三）政府资源配置职能

　　政府资源配置职能，是指通过政府经济活动，引导人力、物力、财力等社会资源流动，形成一定的产业结构、区域经济结构等经济结构，优化资源配置结构，提高资源使用效率。
 

　　四、政府经济与公平、效率 p20

　　（一）政府经济与公平

　　公平，是各国政府经济活动所追求的一个共同目标。在经济领域，公平是和分配相联系的一个概念。公平可从两方面理解，一是生产要素投入和产出之间的对比关系；一是社会成员对收入分配差距的心理承受能力。前者称之为经济公平，后者称之为社会公平。经济公平就要求资本、劳动力、土地等生产要素获得利润、工资、地租等要素收入，投入与产出之间保持一个合理的比例。而社会公平则是一种价值判断，受社会文化传统、意识形态、经济发展水平、人们的经济地位等多种因素影响，具有较大的不确定性和可变性。
　　在市场经济活动中，政府为追求公平目标，应开展的主要工作有：（1）为各种生产要素参与市场竞争创造公平的环境，即机会均等。（2）贯彻按劳分配为主体的原则，使劳动的收入与所提高劳动的数量和质量相对应，多劳多得，充分调动劳动者的积极性。（3）运用税收、社会保障等政策工具，将收入差距控制在社会成员心理承受能力之内。
 

　　（二）政府经济与效率 p22

　　效率是指社会资源配置中投入与产出、所费与所得的对比关系。在经济学理论中，资源配置效率理想的状态是“帕累托效应”。在达到“帕累托效应”之前，如果资源配置能够在不降低其它人福利水平的条件下，使另一部分人的福利水平得到改善，称之为“帕累托改善”。资源配置效率在不同领域有其具体涵义。在社会再生产领域，企业资源配置效率高低，就是指利润的最大化。在政府部门，就是指既定资源条件下政府行政效率，即为社会提供管理和服务的水平与质量。在公共事业部门，是指如何以最少的资源消耗为社会提供科技、教育、文化、环境保护、社会保障等公共服务。
　　政府资源配置效率，可从两个层面来理解，一是政府直接控制和掌握资源的配置效率。一是政府通过对市场和微观经济行为调节，克服市场失灵，引导全社会资源的合理配置，提高资源配置效率。两者在社会整体资源配置中呈相互影响、相互配合、相互制约的关系。在市场经济运行中，由于市场在资源配置中发挥基础性作用，凡市场能够有效运作的领域，资源配置效率问题由市场来实现，政府努力为市场运行创造良好的宏观环境；而在市场不能或不能有效发挥作用的领域，通过政府财政收支等活动，合理配置资源，从而提高全社会的资源配置效率。
 

　　（三）、政府经济与公平和效率的选择 ； p23

　　公平与效率是政府经济活动的两大基本准则，但在错综复杂的经济社会关系中，政府在两者之间的选择，还需要解决一系列的问题。
　　1、公平与效率之间的替代关系
　　尽管公平与效率是政府经济活动所追求的目标，但要同时达到两个目标，是较为困难的，有时甚至是不可能的。即公平与效率之间存在矛盾，具有一定替代关系。
　　2、公平与效率的选择
　　公平与效率两者之间既有矛盾性又有统一性，政府经济决策有较大回旋余地，可形成各种不同的政策组合。
　　第一，公平与效率兼顾的政策选择。
　　第二，效率优先兼顾公平的政策选择。即政府财政收支和宏观经济管理以提高资源配置效率，促进经济较快增长，增强整体国家经济实力，发展社会生产力为首要目标，同时注意调节社会成员收入差距，体现社会公平。这也是我国现行收入分配政策的基本指导方针。
　　第三，公平优先兼顾效率的政策选择。即在政府财政收支和宏观经济管理中，优先考虑收入和社会财富在社会成员之间合理分配，调节收入差距，为贫困阶层提供最基本的生活保障，体现社会公平。同时，尽可能减少收入公平分配对经济运行效率的消极影响。
 

　　五、我国政府职能转变存在的问题与深化改革的趋势

　　（一）、经济体制转轨时期中国政府经济职能转变的难点 p29

　　1、政企分开，各行其道。政企分开，各行其道，要求政府明确划分政府资源配置与非政府资源配置的界限，政府不直接干预企业生产经营活动，企业是自主经营、自负盈亏、照章纳税的市场主体，企业根据市场需求独立决定生产什么、为谁生产、生产多少、何时生产等生产经营问题。而政府主要运用财政政策、货币政策等工具，调节企业等微观经济主体行为，从事宏观经济管理，为经济社会发展创造良好的环境。
　　2、政事分开、政社分开，提高政府公共服务能力。在市场经济体条件下，政府财政以提供公共物品，满足社会公共需要为目的，即公共财政。而我国现行事业单位制度、社会团体管理制度及其资金供给，与公共财政要求还有一定差距，政事不分、政社不分，使政府职能存在明显“越位”现象。
　　3、国有产权管理职能与政府公共管理职能分开。在我国政府职能转变中，与市场经济发达国家相比，如何处理国有产权管理职能与政府公共管理职能关系，是一个较为独特的问题。
　　4、政府职责分工的规范化、法制化。我国政府经济职能转变，不仅要划分政府整体资源配置界限，解决政企不分、政事不分、政社不分的问题，还需要解决政府内部职责分工、走规范化、法制化道路。
　　5、宏观调控体系的建立与有效运行。
 

　　（二）、社会主义市场经济条件下政府职能转变的主要任务 p31

　　1、规范政府行为，加快政企分开步伐。明确界定政府资源配置范围，将不属于提供公共物品的职责转移出去，由企业或社会中介组织承担，政府不干预企业微观经济活动，主要为企业个人生产经营创造良好的环境，承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，企业在国家法律法规规定的范围内自主经营。目前需要重点解决的问题包括：（1）加快国有企业战略重组步伐，取消企业亏损补贴；（2）改革行政审批制度，减少审批事项，消除对微观经济活动的不当干预，主要以法律制度约束企业和个人行为。（3）界定政府财政投资范围与方式，不再投资一般性竞争领域，对国有控股企业，以产权为纽带，利用法人治理结构进行管理，不干预企业日常事务。（4）积极发展社会中介组织，承担行业管理职能，减少政府对企业直接干预。
　　2、建立现代公共事业组织，提高政府公共服务水平。以提供公共物品，满足社会公共需要为标准，改革现行事业单位管理体制、社会团体管理体制，建立现代公共事业制度，解决政府财政资金供给战线过长，公共服务效率不高，政府经济职能越位的问题。首先，根据我国实际情况，结合国际经验，特别是联合国等国际组织对公共事业组织的分类，建立我国新型公共事业组织分类体系，以明确政府对不同类型公共事业组织的职责。第二，建立健全公共事业组织内部治理结构，独立为社会提供科技、教育、文化、卫生等公共服务，解决政事不分、政社不分的问题。第三，政府只对纯公共物品、准公共物范围的公共事业组织提供资金支持。其中，对提供纯公共物品服务的公共社组织提供全部资金，如基础教育、基础科学研究、公共卫生等；对提供准公共物范围的公共事业组织提供部分资金。同时政府通过税收、财政补贴等手段，鼓励企业、个人或其它社会组织举办公共事业组织，即减轻政府财政负担，又提高政府公共服务水平。
　　3、合理界定各级政府职责，划分财政支出范围。根据公共物品原理，凡受益范围是全体居民，这些公共物品的提供是中央政府的职责，其支出范围是中央财政；凡受益范围是某一区域内的居民，这类公共物品由地方政府提供，属地方财政支出范围；如受益是跨区域的居民，则由其上级政府负责提供，支出也归其负担。
　　4、建立新型国有资产管理体制。建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。现阶段国有资产管理体制改革的主要任务有：（1）完善国有资产监督管理法律法规，依法维护所有者权益和所出资企业各项合法权益。（2）完善企业经营业绩考核体系，研究国有资本经营预算制度。（3）继续探索按市场化选聘企业经营管理者的途径和做法，加大企业人才的培养和选拔力度，建立职业化的国有资产经营管理人员队伍，吸引优秀人才参加国有企业管理。（4）加强国有资产监管，完善国有资产授权经营制度。（5）积极推进国有经济布局和结构调整，加快培育和发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。
　　5、完善宏观经济调控体系，提高政府宏观调控能力。完善以经济、法律手段为主，配合必要行政手段的政府宏观经济调控体系，提高政府调节、控制经济运行，实现其宏观政策目标的能力。在经济手段中，进一步健全和完善国民经济和社会发展规划、财政政策和货币政策工具。国民经济和社会发展规划需要对改进国家发展战略、产业政策和区域经济政策等重大决策的研究，提高决策的科学性、民主性，为宏观经济提供目标，指导国民经济运行和社会健康发展；在财政政策领域，进一步完善税制，发挥个人所得税等税种在调节收入差距，体现社会公平方面的作用，加强税收对产业结构、区域经济结构的调控功能，政府债务管理在防范和化解债务风险的同时，努力开拓国债市场，建立统一、高效的国债市场体系，发挥筹集资金，调节经济运行的功能等等；在货币政策领域，加快利率市场化步伐，拓展公开市场业务空间，提高贴现率对金融机构资金筹措成本调节力度，加强金融监管，保持货币流通和市场物价稳定，为政府宏观经济管理服务；在法律手段方面，进一步健全和完善宏观经济法律制度，为政府经济活动提供法制保障。
　　6、推行电子政务，促进科技进步，提高政府经济管理效率。电子信息技术的发展，为政府提高经济管理效率，转变政府职能提供了广阔的前景。即电子政务的发展，必将对政府经济活动产生革命性影响。在我国政府职能转变中，大力推动技术进步，利用电子信息技术和互联网络，发布政务信息，处理公共事务，密切政府与企业、个人联系，减少行政审批环节，降低管理成本费用，大大提高政府经济管理效率。